Оставьте ссылку на эту страницу в соцсетях:

Поиск по базе документов:

Для поиска на текущей странице: "Ctr+F" |



 

САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

 

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

 

от 23 ноября 2000 года Дело N 3-45/2000

Сахалинский областной суд в составе: председательствующего судьи Никулина В.А., с участием прокурора Инкиной Ю.А., при секретаре Анисимовой Л.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими Федеральному закону Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не действующими и не подлежащими применению пункта 15 статьи 20, пунктов 4 и 6 статьи 23, пунктов 2 и 3 статьи 26, пунктов 3, 4, 6 статьи 28, пункта 3 статьи 35, пункта 7 статьи 38, пункта 2 статьи 50, частично статьи 51 и пункта 2 статьи 29, статьи 52, пункта 1 ст. 53 Устава Сахалинской области, признании противоречащей статьи 42 Устава Сахалинской области статьям 2 и 3, пункту 2 статьи 4 Федерального конституционного закона Российской Федерации "О судебной системе Российской Федерации", не действующей и не подлежащей применению установил:

 

Прокурор Сахалинской области обратился в областной суд с заявлением о признании противоречащими нормам Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 29 июля 2000 года N 106-ФЗ (далее - Федеральный закон) пункта 15 статьи 20, пунктов 4 и 6 статьи 23, пунктов 2 и 3 статьи 26, пунктов 3, 4, 6 статьи 28, пункта 3 статьи 35, пункта 7 статьи 38, пункта 2 статьи 50, частично статьи 51 и пункта 2 статьи 29, статьи 52, пункта 1 статьи 53 Устава Сахалинской области от 9 января 1996 года в редакции законов Сахалинской области на 20 июля 1999 года (далее - Устав), признании противоречащей статью 42 Устава статьям 2 и 3, пункту 2 статьи 4 Федерального конституционного закона Российской Федерации "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 года N 1-ФЗК.

В обоснование заявленных требований в заявлении указано, что в пункте 15 статьи 20 Устава предусмотрено право областной Думы выдвигать обвинение против губернатора для отрешения его от должности в порядке и по основаниям, установленным законом Сахалинской области, в то время как в подпункте "г" пункта 1 статьи 19 названного Федерального закона определены иные порядок и основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в форме отрешения от должности, а статьей 29-1 Федерального закона установлен порядок отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 4 статьи 23 Устава предусматривается прекращение полномочий Сахалинской областной Думы путем ее роспуска губернатором Сахалинской области в случае прекращения полномочий более половиной депутатов от установленного числа, а в пункте 6 статьи 28 Устава установлены ограничения для губернатора в части роспуска областной Думы. Между тем, в подпункте "б" пункта 1 статьи 9 Федерального закона предусмотрены основания роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по основаниям, предусмотренным в пункте 2 названной статьи и нормы Федерального закона не содержат ограничений по роспуску законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подобных тем, что установлены пунктом 6 статьи 23 Устава. По мнению прокурора, по этим же основаниям противоречит нормам Федерального закона и пункт 6 статьи 28 Устава.

В подпунктах 2 и 3 статьи 26 Устава предусматривается неприкосновенность губернатора области и основания лишения его неприкосновенности. Указанные положения Устава противоречат нормам Федерального закона, которые не предусматривают гарантий неприкосновенности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти и оснований лишения неприкосновенности.

В пункте 3 статьи 35 Устава установлена возможность отрешения от должности губернатора областной Думой за установленные судом неоднократные нарушения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Устава Сахалинской области, законов Сахалинской области, что противоречит подпункту "б" пункта 1 и пункту 2 статьи 19 Федерального закона, предусматривающих отставку руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и основания недоверия, когда оно может иметь место.

Пунктом 2 статьи 50 Устава предусмотрена возможность совмещения чтений законопроекта, что противоречит пункту 4 статьи 7 Федерального закона, который не допускает совмещения чтений законопроекта.

Статьей 51 Устава предусмотрено, как общее правило, что постановления областной Думы принимаются большинством от установленного числа депутатов, в то же время согласно пункту 3 статьи 7 Федерального закона постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В статье 52 Устава установлено, что принятый областной Думой закон Сахалинской области направляется губернатору Сахалинской области для подписания и опубликования, а также оговаривается возможность возвращения закона губернатором для повторного рассмотрения.

Эти нормы Устава не соответствуют содержанию статьи 8 Федерального закона, которой установлено, что законы субъекта Российской Федерации направляются руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации для обнародования и что названное должностное лицо вправе отклонить закон. При этом в статье 8 Федерального закона предусмотрен только один случай, когда руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязан обнародовать закон субъекта Российской Федерации.

Подобные противоречия статье 8 Федерального закона содержатся в пунктах 3 и 4 статьи 28, пункте 7 статьи 38 Устава.

Пунктом 2 статьи 29 Устава устанавливается, что при отсутствии губернатора области его полномочия осуществляет первый вице-губернатор, за исключением права по возвращению законов области на повторное рассмотрение, права по подписанию законов области.

Указанная норма Устава противоречит вышеприведенному содержанию статьи 8 Федерального закона в части подписания и возвращения законов на повторное рассмотрение губернатором.

Согласно пункту 5 статьи 8 Федерального закона устав и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. Вопреки этому в пункте 1 статьи 53 Устава предусмотрено, что все законы области вступают в силу по истечении тридцати дней со дня их официального опубликования, если в них не указан иной срок вступления закона в силу.

Статья 42 Устава, определяющая систему судебных органов в Сахалинской области, противоречит статьям 2 и 3, пункту 2 статьи 4 Федерального конституционного закона Российской Федерации "О судебной системе Российской Федерации", которые определяют, что судебная система в Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом и не предусматривают судебных систем субъектов Российской Федерации.

Дополнительно прокурор уточнил требования в заявлении, касающиеся статьи 51 Устава только в части процедуры принятия постановлений областной Думой и резолютивной части заявления относительно признания противоречащим Федеральному закону п. 1 статьи 53 Устава.

В судебном заседании прокурор Инкина Ю.В. поддержала заявление с внесенными уточнениями.

Представитель Сахалинской областной Думы Волкомуров А.В. признал требования прокурора, изложенные в заявлении, но возражал против его удовлетворения на том основании, что областной Думой создана комиссия по приведению Устава Сахалинской области в соответствие с нормами федерального законодательства, что делает заявление прокурора преждевременным. Наряду с этим считает, что заявление не может быть удовлетворено в части признания противоречащей закону статьи 42 Устава Сахалинской области, поскольку каких-либо основ установления судебной системы в Сахалинской области Устав в отличие от Федерального конституционного закона не предусматривает.

Представитель губернатора Сахалинской области в судебное заседание не явился, несмотря на своевременное извещение губернатора о времени и месте рассмотрения дела. При этом причины неявки представителя в судебное заседание не представлены.

В соответствии с ч. 3 ст. 157 ГПК РСФСР суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося представителя губернатора.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в заявлении, выслушав объяснения и заключение прокурора Инкиной Ю.В. об удовлетворении заявления, объяснения представителя Сахалинской областной Думы Волкомурова А.В., суд находит заявление прокурора Сахалинской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами "а" и "н" части 1 статьи 72 и частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Из содержания пункта 15 статьи 20 Устава Сахалинской области от 9 января 1996 года в редакции законов Сахалинской области на 20 июля 1999 года (далее - Устав) следует, что Сахалинская областная Дума выдвигает обвинение против губернатора Сахалинской области для отрешения его от должности и принимает решение об отрешении его от должности в порядке и по основаниям, установленных законом Сахалинской области.

Однако названная норма Устава противоречит подпункту "г" пункта 1 статьи 19 Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 29 июля 2000 года N 106-ФЗ (далее - Федеральный закон).

По смыслу подпункта "г" пункта 1 статьи 19 Федерального закона правом прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в форме отрешения от должности наделен Президент Российской Федерации и никакой иной орган субъекта Российской Федерации. При этом условия и порядок отрешения руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации установлены в статье 29-1 Федерального закона.

Таким образом, отрешение от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти в Сахалинской области допускается по основаниям, перечисленным в Федеральном законе, которым не может противоречить закон Сахалинской области.

Пунктами 4 и 6 статьи 23 Устава предусматриваются основания прекращения полномочий Сахалинской областной Думы губернатором Сахалинской области, которые наделяют губернатора правом роспуска областной Думы в случае прекращения полномочий более чем половиной от установленного числа депутатов Сахалинской областной Думы. Устанавливаются и ограничения по роспуску Думы в зависимости от периода избрания Думы и прекращения ее полномочий.

Сходная норма права содержится в пункте 6 статьи 28 Устава.

Данные положения Устава о прекращении полномочий областной Думы противоречат подпункту "б" пункта 1 и пункту 2 статьи 9 Федерального закона, наделяющие руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации правом роспуска, если законодательным (представительным) органом субъекта государственной власти Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и если такие противоречия установлены соответствующим судом.

Указанные нормы статьи 9 Федерального закона исключают какие-либо ограничения по роспуску законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, связанные с периодами его избрания и прекращения полномочий.

В пунктах 2 и 3 статьи 26 Устава предусматриваются гарантии неприкосновенности губернатора Сахалинской области и основания лишения его такой неприкосновенности.

Между тем, нормы Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, иные федеральные законы не устанавливают каких-либо гарантий неприкосновенности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В пункте 3 статьи 35 Устава установлены основания отрешения губернатора области от должности областной Думой, за установленные судом неоднократные нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Устава и законов Сахалинской области.

Это положение Устава по форме и основаниям прекращения полномочий руководителя высшего исполнительного органа Сахалинской области противоречит подпункту "б" пункта 1 и пункту 2 статьи 19 Федерального закона, где предусмотрено прекращение полномочий руководителя не в форме отрешения от должности, а в форме выражения недоверия, которое может иметь место при издании руководителем актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации и если последний не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.

Прекращение полномочий руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может иметь место и в случае иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

В пункте 2 статьи 50 Устава устанавливается совмещение чтений законопроекта, что не допускается содержанием пункта 4 статьи 7 Федерального закона, которое исключает совмещение чтений законопроекта при его обсуждении. При этом суд исходит из того, что все содержание пункта 2 статьи 50 Устава находится во взаимосвязи между собой и не может рассматриваться как отдельные положения этой нормы права.

В статье 51 Устава предусмотрено правило принятия постановлений областной Думой большинством от установленного числа депутатов, тогда как пункт 3 статьи 7 Федерального закона предписывает принятие постановлений законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации большинством от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В данном случае имеет место сходность в процедуре принятия постановлений областной Думой, касающейся кворума для принятия таких постановлений. Иной порядок принятия постановлений законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации Федеральный закон не предусматривает.

Согласно статье 52 Устава принятый областной Думой закон Сахалинской области направляется губернатору области для подписания и опубликования, предусматривается в этой норме Устава право губернатора возвращения закона для повторного рассмотрения областной Думой и последующие условия повторного рассмотрения закона областной Думой и процедуру его принятия при повторном рассмотрении. Не исключается отклонение закона губернатором области и при повторном рассмотрении закона областной Думой.

В этой части статьей 8 Федерального закона предусматривается направление законов, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, для обнародования руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливаются сроки обнародования и запрет на повторное отклонение закона высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Сопоставление норм Устава и Федерального закона в этой части свидетельствует, что нормы Федерального закона носят ограничительный характер полномочий высшего должностного лица (губернатора) по обнародованию закона, чем это предусмотрено в оспариваемой норме Устава.

Аналогичным образом противоречат статье 8 Федерального закона пункты 3 и 4 статьи 28, пункт 7 статьи 38 Устава, закрепляющие право губернатора области возвращать закон в областную Думу на повторное рассмотрение, поскольку условия такого возвращения закона на повторное рассмотрение связываются с установленным порядком в статье 52 Устава.

В силу изложенных противоречий статьи 52 Устава статье 8 Федерального закона пункт 2 статьи 29 Устава, касающейся полномочий губернатора по наделению его правом подписания и возвращения законов области на повторное рассмотрение, подлежит признанию недействительным, поскольку регулирует сходные со ст. 52 Устава положения о наделении губернатора полномочиями на подписание и возвращение законов на повторное рассмотрение.

Пунктом 1 статьи 53 Устава предусмотрено, что закон Сахалинской области вступает в силу по истечению тридцати дней со дня официального опубликования, если в нем не указан иной срок вступления закона в силу.

Согласно пункту 5 статьи 8 Федерального закона конституция (Устав) и законы субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Из изложенного следует, что пункт 1 статьи 53 Устава находится в противоречии с соответствующей нормой Федерального закона.

В статье 42 Устава содержится норма о судебной системе в Сахалинской области, в которой состоят: Сахалинский областной суд, Арбитражный суд Сахалинской области, районные суды, уставной суд Сахалинской области, мировые судьи Сахалинской области.

Указанная норма Устава противоречит статьям 2 и 3, пункту 2 статьи 4 Федерального конституционного закона РФ "О судебной системе Российской Федерации".

Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г"), судоустройство (пункт "о") находятся в ведении Российской Федерации (а не ее субъектов). В части 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. 31 декабря 1996 года Государственной Думой был принят Федеральный конституционный закон Российской Федерации "О судебной системе Российской Федерации", который устанавливает единство судебной системы в Российской Федерации и не предусматривает полномочий субъекта Российской Федерации по определению судебной системы в самих субъектах.

Из содержания вышеизложенного следует, что оспариваемые нормы Устава Сахалинской области пришли в противоречие с нормами названных федеральных законов.

Поскольку Устав Сахалинской области определяет конституционный статус Сахалинской области в Российской Федерации, оспариваемые нормы Устава безусловно затрагивают права и интересы населения Сахалинской области.

В соответствии с частью 1 статьи 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативные акты, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

При таком положении оспариваемые нормы Устава Сахалинской области подлежат признанию недействительными, недействующими и не подлежащими применению.

Доводы представителя Сахалинской областной Думы Волкомурова А.В. со ссылкой на статью 30 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ о том, что заявление прокурора не подлежит удовлетворению ввиду того, что областной Думой создана комиссия по приведению Устава в соответствие с нормами федерального законодательства, срок приведения Устава в соответствие с Федеральным законом не истек, вследствие чего требования прокурора являются преждевременными, нельзя признать обоснованными.

Из копии протеста прокурора Сахалинской области от 31 августа 2000 года, копий ответов должностных лиц Сахалинской областной Думы в адрес прокурора видно, что фактически областная Дума не принимает реальных мер по приведению норм Устава в соответствие с федеральным законодательством, несмотря на то, что с момента вступления в силу Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" прошло более одного года.

Данное обстоятельство свидетельствует о правомерности прокурорского реагирования в той мере, в какой на него возлагается обязанность по таким действиям на основании главы 2 Федерального закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 года и 2 января 2000 года.

Нельзя признать состоятельными доводы представителя областной Думы и в части не удовлетворения заявления прокурора по отношению о противоречии статьи 42 Устава Федеральному закону.

По форме и содержанию статья 42 Устава формально выделяет судебную систему в Сахалинской области из единой судебной системы Российской Федерации, что противоречит Федеральному конституционному закону, следовательно, это положение Устава не может быть признано основанным на законе.

После принятия Устав Сахалинской области был опубликован 18 января 1996 года в общественно - политической газете Сахалинской области "Губернские ведомости" N 4 (265). В связи с этим и в силу ч. 1 ст. 35 Закона РСФСР "О средствах массовой информации" суд возлагает на редакцию указанной газеты обязанность по опубликованию сообщения о решении суда в ближайшем планируемом выпуске газеты после вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 191 - 194, 196, 197, 203 ГПК РСФСР, суд решил:

 

Заявление прокурора Сахалинской области удовлетворить: пункт 15 статьи 20, пункты 4, 6 статьи 23, пункты 2, 3 статьи 26, пункты 3, 4, 6 статьи 28, пункт 3 статьи 35, пункт 7 статьи 38, пункт 2 статьи 50, статью 51 в части принятия постановлений Сахалинской областной Думой и пункт 2 статьи 29 в части подписания и возвращения законов на повторное рассмотрение губернатором, статью 52, пункт 1 статьи 53 Устава Сахалинской области от 9 января 1996 года в редакции законов Сахалинской области на 20 июля 1999 года признать противоречащими нормам Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 29 июля 2000 года N 106-ФЗ, перечисленным в мотивировочной части решения, не действующими и не подлежащими применению со дня вступления в законную силу настоящего решения.

Статью 42 Устава Сахалинской области признать противоречащей статьям 2 и 3, пункту 2 статьи 4 Федерального конституционного закона Российской Федерации "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 года N 1-ФЗК, не действующей и не подлежащей применению со дня вступления в законную силу настоящего решения.

Обязать редакцию общественно - политической газеты Сахалинской области "Губернские ведомости" после вступления решения в законную силу опубликовать в ближайшем планируемом выпуске газеты сообщение о признании противоречащими федеральным законам, не действующими и не подлежащими применению норм Устава Сахалинской области в соответствии с решением суда.

Решение может быть обжаловано через Сахалинский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня вынесения решения в окончательной форме, то есть с 27 ноября 2000 года.

Мотивированное решение вынесено 27 ноября 2000 г.

 

Судья

Сахалинского областного суда

В.А.Никулин

 

 

 

 

 





"Вся судебная практика судов общей юрисдикции в помощь юристам"

Рейтинг@Mail.ru Яндекс цитирования

Copyright © sudpraktika.com, 2013 - 2017       |       Обратая связь