Оставьте ссылку на эту страницу в соцсетях:

Поиск по базе документов:

Для поиска на текущей странице: "Ctr+F" |



 

НОВОСИБИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

 

РЕШЕНИЕ

 

от 12 ноября 2001 года Дело N 3-146-2001

 

 

Новосибирский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Новосибирске гражданское дело по заявлению прокурора Новосибирской области о признании противоречащими федеральному закону положений Закона Новосибирской области "Об архивном фонде Новосибирской области и архивах",

 

установил:

 

Прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими Положению об Архивном фонде Российской Федерации, Положению о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Закону Российской Федерации "О государственной тайне", Основам законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, КоАП РСФСР положений Закона области "Об архивном фонде Новосибирской области и архивах" (далее Закона области).

Представители Новосибирского областного Совета депутатов Н. и Главы администрации Новосибирской области О. требований прокурора не признали, сославшись на то, что оспариваемые положения Закона области не противоречат Федеральным Законам. В соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ подлежат опротестованию прокурором только в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, Федеральным Законам. В заявлении прокурор ссылается на противоречие Закона области Указу Президента РФ от 17.03.94 N 552, что недопустимо.

Выслушав объяснения прокурора, представителей Областного Совета депутатов, Главы администрации, изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора об удовлетворении заявления, суд считает, что заявление подлежит удовлетворению частично по следующим основаниям.

1. По мнению прокурора абзац 4 ст. 17 Закона области противоречит п. 8 Положения об Архивном фонде Российской Федерации", утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 17.03.94 N 552.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Федеральным конституционным Законам, Федеральным Законам, принятым в соответствии со ст. 71 (исключительные полномочия Федерации), а также Федеральным Законам, принятым в соответствии со ст. 72 (совместная компетенция). В случае такого противоречия действует Федеральный Закон, а Закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не должен применяться (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Конституцией Российской Федерации не предусмотрена проверка закона субъекта Российской Федерации на соответствие Указам Президента Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального Закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. постановил, что прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия Закона субъекта Российской Федерации Федеральному Закону, а суд, разрешая такого рода дело, вправе признавать Закон субъекта Российской Федерации противоречащим Федеральному Закону.

В своем заявлении прокурор не ставит вопрос о несоответствии абзаца 4 ст. 17 Закона области Федеральным Законам.

Абзац 4 ст. 17 Закона области определяет обязанности собственников по обеспечению сохранности документов Архивного фонда Новосибирской области и устанавливает, что органы государственной власти и прокуратуры Новосибирской области, органы местного самоуправления, прокуратуры районов и городов, государственные учреждения, организации, предприятия разрабатывают и утверждают по согласованию с Комитетом государственной архивной службы администрации Новосибирской области нормативно - методические документы, определяющие порядок работы архивных и делопроизводительных служб и ведомственных архивов области.

В соответствии со ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах законодательство об Архивном фонде и архивах состоит в том числе из законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законодательные и иные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать Основам.

Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по вопросам архивного дела распределяются в соответствии со ст. 4 Основ. К исключительному ведению Российской Федерации отнесено решение вопросов, связанных с правовым режимом документов Архивного фонда Российской Федерации. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено решение вопросов, связанных с правовым режимом архивных фондов и архивных документов, являющихся федеральной собственностью. В соответствии с ч. 3 ст. 4 Основ субъекты Российской Федерации самостоятельно решают все остальные вопросы архивного дела.

Положение об Архивном фонде Российской Федерации регламентирует вопросы организации, комплектования, хранения, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и управления архивами.

Постановлением главы администрации Новосибирской области от 17.05.2001 утверждено Положение о комитете государственной архивной службы администрации Новосибирской области, который является органом управления архивным делом на территории Новосибирской области. Комитет организует работу по контролю за состоянием ведомственных архивов учреждений и организаций области - источников комплектования, оказывает им консультационно - методическую помощь.

Оспариваемый Закон области регулирует правоотношения, связанные с правовым режимом архивов и архивных документов на территории Новосибирской области (ст. 2). Учитывая то, что данный вопрос не относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации и не относится к предметам совместного ведения, а также то, что нормы, содержащиеся в Указе Президента Российской Федерации от 17.03.94 N 552 на эти правоотношения не распространяется, субъект Российской Федерации вправе осуществлять в этой части собственное правовое регулирование.

Отсюда следует, что абзац 4 ст. 17 Закона области, предусматривающий в отношении документов Архивного фонда Новосибирской области согласование нормативно - методических документов, определяющих работу архивных и делопроизводительных служб и ведомственных архивов области с комитетом государственной архивной службы администрации Новосибирской области, не противоречит Федеральным Законам, поэтому в удовлетворении требования прокурору следует отказать.

2. В заявлении прокурор также указывает на то, что в абз. 2 и 3 ст. 5, п. "а" ст. 9, абз. 4 ст. 17, абз. 15 и 16 ст. 19, абз. 1 ст. 21, абз. 1 ст. 22 Закона области указано наименование архивной службы "Государственная архивная служба России", тогда как Указом Президента Российской Федерации от 22.09.98 N 1142 она переименована в "Федеральную архивную службу России". По мнению прокурора, несовпадение названий Архивной службы России является противоречием Федеральному Закону, основанием для признания указанных положений Закона области недействующими и не подлежащими применению.

Суд не может согласиться с доводами заявления прокурора.

Во-первых, суд проверяет соответствие Закона области Федеральным Законам, а не Указу Президента Российской Федерации и Постановлению Правительства Российской Федерации.

Во-вторых, в Основах законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах до сих пор сохраняется наименование "Государственная архивная служба России" в статьях 5, 8, 11, 12 и других.

В-третьих, суд оценивает оспариваемые нормы на предмет соответствия содержанию, смыслу и принципам права, которые находят выражение в правовых положениях более высокого, чем оспариваемый, Федерального Закона. Текстуальное несовпадение норм Закона области с нормами федерального законодательства, как в данном случае, не дает основание считать, что положения Закона области противоречат Федеральному Закону, недействительны и не подлежат применению. По смыслу, содержанию и принципам права оспариваемые положения Закона области не противоречат Федеральному Закону, а обязанность привести название федерального органа исполнительной власти в Законе области в соответствие с действующим в настоящее время лежит на законодателе области.

3. В абз. 2 ст. 15 и абз. 15 ст. 19 Закона области федеральные и территориальные органы службы безопасности именуются устаревшим названием "органы федеральной контрразведки", что, по мнению прокурора, дает основание признать указанные нормы противоречащими Федеральному Закону, недействующими и не подлежащими применению.

Суд не может признать эти доводы обоснованными по указанным в п. 2 решения суда основаниям.

Постановлением 43 сессии Новосибирского областного Совета депутатов от 26.09.2001 был удовлетворен протест прокурора и комитету по законодательству было предложено разработать и внести на сессию Областного Совета депутатов проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Новосибирской области "Об архивном фонде Новосибирской области и архивах".

4. В абз. 2 ст. 15 Закона области применено словосочетание "государственные секреты", что противоречит, по мнению прокурора, ст. 2 Закона РФ "О государственной тайне".

Суд не согласен с доводами прокурора.

В абз. 2 ст. 15 Закона области не содержится понятия "государственные секреты", как указывает прокурор, а используется словосочетание "государственные секреты".

Правила законодательной техники требуют употребления в тексте нормативного акта понятий, смысл которых не расходится со смыслом правовых понятий, закрепленных в действующем законодательстве.

В данном случае следовало употребить слова "сведения, содержащие государственную тайну", однако использование устаревших понятий не дает оснований признавать норму Закона области противоречащей Федеральному Закону, поскольку по своему смыслу, содержанию и принципам права она не противоречит Федеральному Закону и ясно, что речь идет о сведениях, содержащих государственную тайну. В Законе Российской Федерации "О государственной тайне" законодателем используются слова "засекречивание", "рассекречивание".

Постановлением 43 сессии Новосибирского областного Совета депутатов от 26.09.2001 был удовлетворен протест прокурора и комитету по законодательству было предложено разработать и внести на сессию Областного Совета депутатов проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Новосибирской области "Об архивном фонде Новосибирской области и архивах".

5. Прокурор считает, что абз. 2 ст. 15 Закона области противоречит абз. 14 п. 8 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, где указано, что органы службы безопасности участвуют в разработке и реализации мер по защите сведений, составляющих государственную тайну.

Действительно, в абз. 2 ст. 15 Закона области это указание отсутствует. Не может противоречить то, чего в Законе области нет.

В п. 8 Положения о Федеральной службе безопасности РФ перечислены функции ФСБ. Законодатель области не посчитал нужным в Законе области "Об архивном фонде Новосибирской области и архивах", которым регулируются правоотношения в сфере формирования, организации, хранения, учета, использования архивных фондов, управления архивами области, перечислять функции ФСБ.

Реализация полномочия прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону не должна приводить к подмене функций органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что каких-либо правовых оснований для удовлетворения требований прокурора не имеется.

6. Прокурор считает, что противоречит абзацу 2 ст. 16 Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах абзацу 2 ст. 17 Закона области. В Законе области написано "создаются архивные копии", а в Федеральном Законе - "создаются страховые копии".

Суд не находит оснований для признания оспариваемой нормы противоречащей Федеральному Закону, недействующей и не подлежащей применению.

По сути и Основы, и Закон области предусматривают создание на особо ценные и уникальные архивные документы копий документов, поэтому не противоречат друг другу.

Основы не дают понятия "страховая копия". Порядок создания страхового фонда копий особо ценных документов оговорен в "Основных правилах работы ведомственных архивов", утвержденных Главархивом СССР 05.09.85, т.е. в ведомственном нормативном правовом акте. Аналогично и комитет государственной архивной службы администрации Новосибирской области может принять нормативный правовой акт, детализирующий Закон области в части создания копий особо ценных документов (страховых копий, страхового фонда копий особо ценных документов).

7. В абзаце 3 ст. 25 Закона области установлено, что нарушение требований статей 4, 5, 8, 9, 10, 17, 19, 20, 21, 22 и 24 настоящего Закона, ответственность за которые не предусмотрена федеральным законодательством, влечет административную ответственность в виде штрафа в размере от двукратной до двадцатикратной величины минимальной заработной платы, налагаемого в судебном порядке по представлению органов, контролирующих соблюдение настоящего Закона в соответствии со ст. 15 Закона области.

Оспаривая данную норму Закона области, прокурор сослался на то, что она противоречит ст. 6 КоАП РСФСР, где субъектам Российской Федерации предоставлено право принимать нормативные правовые акты, предусматривающие административную ответственность за нарушения только по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы КоАП РСФСР, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Поскольку Закон области не регулирует вопросы охраны общественного порядка, борьбы с бедствиями, эпидемиями, то законодатель области незаконно установил административную ответственность за нарушение законодательства об Архивном фонде Новосибирской области.

Представители заинтересованных лиц возражали против удовлетворения требований прокурора. Они сослались на ст. 26 Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливающую ответственность за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность не установлена Федеральным Законом, она может быть установлена Законом субъекта Российской Федерации. КоАП РСФСР не устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства об архивном фонде и архивах, поэтому законодатель Новосибирской области был вправе установить ее сам.

Это соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 01 октября 1998 г. N 145-0 по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Конституционный Суд указал, что положения части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не могут применяться без соотнесения их с положениями Конституции Российской Федерации, предопределяющими полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "к" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76, часть 2). Из этих конституционных установлений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего Федерального Закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием Федерального Закона Закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним.

Суд согласен с изложенными доводами представителей заинтересованных лиц.

Статьей 21 Основ законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах предусмотрена уголовная, административная и иная установленная законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации ответственность граждан и должностных лиц за нарушение законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах.

Пунктом 3 ст. 23 Федерального Закона от 20.02.1995 "Об информации, информатизации и защите информации" предусмотрено, что за правонарушения при работе с документированной информацией органы государственной власти, организации и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Кодексом РСФСР об административных правонарушениях не предусмотрена административная ответственность за данные виды правонарушений, поэтому Новосибирская область вправе была установить административную ответственность за эти правонарушения.

Вместе с тем, для привлечения к административной ответственности недостаточно в Законе области просто предусмотреть санкции. Содержание статей 4, 5, 8, 9, 10, 17, 19, 20, 21, 22, 24 Закона области вообще не позволяет определить состава административного правонарушения. Законодатель не выделил существенных признаков каждого конкретного правонарушения, вследствие чего невозможно дифференцировать и однозначно истолковать эти составы. Указанная неопределенность правового содержания положений ст. 25, 4, 8, 9 и других противоречит общеправовым принципам юридической ответственности. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (Ст. 19 ч. 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

Исходя из изложенного, требование прокурора подлежит удовлетворению. Абзац 3 ст. 25 Закона области противоречит статье 19 части 1 Конституции Российской Федерации, разделу 1 "Общие положения" Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Как видно из Постановления 43 сессии Новосибирского областного Совета депутатов от 26.09.2001, рассмотрев протест прокурора Новосибирской области, законодатель признал его обоснованным и удовлетворил в части абзаца 3 ст. 25 Закона области, поручил комитету по законодательству разработать и внести проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Новосибирской области "Об архивном фонде Новосибирской области и архивах".

Руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 231 ГПК РСФСР, Новосибирский областной суд

 

решил:

 

Удовлетворить заявление прокурора Новосибирской области частично.

Признать абзац 3 статьи 25 Закона Новосибирской области "Об Архивном фонде Новосибирской области и архивах" противоречащим разделу 1 "Общие положения" Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в силу.

В остальной части заявления в удовлетворении требований отказать.

 

 





"Вся судебная практика судов общей юрисдикции в помощь юристам"

Рейтинг@Mail.ru Яндекс цитирования

Copyright © sudpraktika.com, 2013 - 2018       |       Обратая связь