Оставьте ссылку на эту страницу в соцсетях:

Поиск по базе документов:

Для поиска на текущей странице: "Ctr+F" |



 

АРХАНГЕЛЬСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

 

Дело N 3-34 29 мая 2002 года

 

РЕШЕНИЕ

 

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего Кожина Н.А.,

секретаря судебного заседания Калухиной А.Н.,

с участием прокурора Быстрова О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 29 мая 2002 года дело по заявлению прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству абзаца 2 пункта 2 статьи 8 в части и пункта 6 статьи 8 областного закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" от 29.11.95 г. N 22-18-ОЗ (в редакции от 19.02.2002 N 90-12-ОЗ),

 

установил:

 

Абзацем 2 пункта 2 статьи 8 областного закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" от 29.11.95 года N 22-18-ОЗ (в редакции от 19.02.2002 N 90-12-ОЗ) (в дальнейшем - областной закон) предусмотрено, что организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и редакции периодических печатных изданий (периодические печатные издания), учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы или органы местного самоуправления в Архангельской области, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Архангельской области, органами местного самоуправления в Архангельской области, обязаны на бесплатной основе предоставить депутату областного Собрания возможность выступления с отчетом о проделанной работе не реже одного раза в квартал.

Пункт 6 статьи 8 областного закона устанавливает, что депутату областного Собрания (его помощникам) в его избирательном округе органами местного самоуправления предоставляются соответствующие условия для работы с избирателями, в том числе: транспорт, отдельное помещение для проведения приема избирателей, средства связи, а также обеспечивается извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями округа. Затраты по обеспечению деятельности депутата областного Собрания и его помощников в избирательном округе учитываются при формировании межбюджетных отношений в Архангельской области.

Прокурор Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству абзаца 2 пункта 2 статьи 8 в части слов "органы местного самоуправления", "органами местного самоуправления" и пункта 6 статьи 8 областного закона.

Прокурор считает, что указанные абзацы и пункты статей областного закона противоречат федеральному законодательству: ст. 49 ГК РФ, статьям 18, 22, 35 Закона РФ "О средствах массовой информации", п. 6 ст. 5 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", п. 1 ст. 1, ст. 6 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 5 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" и статьям 86, 130, 142 БК РФ.

Свое заявление прокурор обосновывает тем, что федеральным законодательством не предоставлено право субъектам РФ регулировать деятельность средств массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления. Не предусмотрена федеральным законодательством и обязанность средств массовой информации, финансируемых частично за счет средств органов местного самоуправления, на бесплатной основе предоставлять депутату областного Собрания возможность выступления с отчетом о проделанной работе. Пункт 6 статьи 8 областного закона носит общий характер и распространяется на все органы местного самоуправления, в том числе и ЗАТО "Мирный". Возложение на органы местного самоуправления ЗАТО "Мирный" выполнения государственных полномочий без предоставления материальных и финансовых средств является незаконным.

В судебном заседании прокурор областной прокуратуры Быстров О.В. заявление прокурора области поддержал и просил признать противоречащими федеральному законодательству абзац 2 пункта 2 статьи 8 в части слов "органы местного самоуправления", "органами местного самоуправления" и пункт 6 статьи 8 областного закона.

Представитель областного Собрания депутатов Сулейманова Н.Ш. с заявлением прокурора не согласилась. Считает, что обжалуемые пункты областного закона приняты в пределах полномочий и не противоречат федеральному законодательству. Никакой передачи государственных полномочий не было. Ст. 8 областного закона предусмотрено возмещение расходов органам местного самоуправления. Порядок возмещения определен и областным законом "Об областном бюджете на 2002 г.", Приложениями NN 2, 5. Между ЗАТО и субъектом РФ возможны межбюджетные отношения.

Представитель главы администрации области Выдрина Н.А. с заявлением прокурора не согласилась. Считает, что обжалуемые пункты областного закона приняты в пределах полномочий и не противоречат федеральному законодательству.

Изучив материалы дела, экспертное заключение Управления Министерства юстиции РФ по Архангельской области, обсудив доводы прокурора, представителей областного Собрания депутатов и администрации области, суд считает, что заявление прокурора Архангельской области подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

1. В судебном заседании установлено, что постановлением сессии Архангельского областного Собрания депутатов от 19 февраля 2002 года N 233 был принят областной закон, которым внесены в областной закон от 29 ноября 1995 года N 22-18-ОЗ "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" ("Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" N 9, 1995; N 4, 1996; N 21, N 22, 1999) изменения и дополнения, и он изложен в новой редакции.

В соответствии с пунктами 5,  8 ст. 33 Устава Архангельской области областной закон подписан главой администрации Архангельской области и опубликован в "Ведомостях Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва" N 12 2002 г. и газете "Волна" N 9 от 5 марта 2002 г.

Таким образом, областной закон вступил в силу со дня его официального опубликования.

Как следует из преамбулы, областной закон определяет условия и формы осуществления депутатом Архангельского областного Собрания депутатов депутатской деятельности, права, обязанности и ответственность депутата Архангельского областного Собрания депутатов, а также предусматривает обеспечение прав и социальных гарантий при осуществлении им депутатской деятельности.

Оспариваемые прокурором абзац 2 пункта 2 статьи 8 в части и пункт 6 статьи 8 областного закона регулируют отношения между областным Собранием депутатов, органами местного самоуправления и средствами массовой информации, а также межбюджетные отношения по обеспечению деятельности депутата областного Собрания.

В соответствии с п. "н" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Как следует из ст. 2 БК РФ, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Согласно п. 1 ст. 8, п. 1 ст. 20 Устава Архангельской области областное Собрание депутатов является постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области.

В соответствии с п. 1 ст. 22, подпунктом "б" п. 1 ст. 23 Устава Архангельской области областное Собрание осуществляет свои полномочия посредством принятия областных законов, нормативных и иных правовых актов по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 2,  3 ст. 7 Устава Архангельской области по предметам ведения Российской Федерации, изложенным в Конституции Российской Федерации, принимаемые федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на территории Архангельской области; по предметам совместного ведения Российской Федерации и Архангельской области, изложенным в Конституции Российской Федерации, на основе принимаемых федеральных законов принимаются областные законы и иные нормативные правовые акты Архангельской области.

Исходя из изложенного, суд считает, что областное Собрание депутатов вправе регулировать отношения между областным Собранием депутатов, органами местного самоуправления и средствами массовой информации, а также межбюджетные отношения по обеспечению деятельности депутата областного Собрания, но в соответствии с федеральным законодательством.

2. В соответствии с частью 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно п. 2 ст. 22 Устава Архангельской области областные законы и иные нормативные правовые акты областного Собрания, принимаемые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия областных законов и иных нормативных правовых актов областного Собрания федеральным законам действует федеральный закон.

В соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

Следовательно, при отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации может осуществить собственное правовое регулирование. Вместе с тем субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления.

Абзацем 2 пункта 2 статьи 8 областного закона установлено, что организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и редакции периодических печатных изданий (периодические печатные издания), учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы или органы местного самоуправления в Архангельской области, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Архангельской области, органами местного самоуправления в Архангельской области, обязаны на бесплатной основе предоставить депутату областного Собрания возможность выступления с отчетом о проделанной работе не реже одного раза в квартал.

Следовательно, абзацем 2 п. 2 ст. 8 областного закона установлена обязанность средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются органы местного самоуправления, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей организации за счет средств, выделенных органами местного самоуправления, на бесплатной основе предоставить депутату областного Собрания возможность выступления с отчетом о проделанной работе не реже одного раза в квартал.

Однако порядок предоставления и публикации средствами массовой информации сообщения органов государственной власти установлен федеральным законодательством.

В соответствии со ст. 21 Закона РФ "О средствах массовой информации" издатель осуществляет свои права и несет обязанности на основе данного Закона, Федерального закона "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", законодательства об издательском деле, предприятиях и предпринимательской деятельности.

Согласно ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок:

вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации;

поступившее от органа, зарегистрировавшего данное средство массовой информации, сообщение, касающееся деятельности редакции.

Государственные средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации".

В соответствии со статьями 1, 2 Федерального закона РФ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с распространением государственными средствами массовой информации материалов или сообщений о деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательство о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации является частью законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации.

При этом Федеральный закон РФ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (ст. 3) определяет, что под органами государственной власти субъектов Российской Федерации понимаются законодательные (представительные) и исполнительные органы власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов; а под государственным региональным средством массовой информации - средство массовой информации, учредителями которого выступают федеральные органы государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо только органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство возлагает обязанности по освещению деятельности органов государственной власти только на государственные средства массовой информации. Однако не обязывает средства массовой информации предоставлять депутатам органов государственной власти субъектов РФ возможность выступления с отчетом о проделанной работе.

Вместе с тем абзацем 2 п. 2 ст. 8 областного закона установлена обязанность средств массовой информации на бесплатной основе предоставить депутату областного Собрания возможность выступления с отчетом о проделанной работе.

Как следует из статей 18, 22 Закона РФ "О средствах массовой информации", учредитель утверждает устав редакции и (или) заключает договор с редакцией СМИ. В договоре определяются производственные, имущественные и финансовые отношения между ними.

Согласно ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах только в случаях, предусмотренных законом.

Следовательно, возможность выступления депутата областного Собрания с отчетом о проделанной работе может быть предусмотрена только договором в соответствии с требованиями ГК РФ.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 6 ст. 5 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления могут быть наделены законом полномочиями субъектов РФ только с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.

Кроме того, порядок проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации органов местного самоуправления был установлен федеральным законом.

Так, п. 1 ст. 39 Федерального закона РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и редакции периодических печатных изданий (периодические печатные издания), учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия проведения предвыборной агитации.

Поэтому публикация информации о деятельности депутата областного Собрания может быть возложена на средства массовой информации, находящиеся в ведении местного самоуправления и (или) финансируемые из местного бюджета, в соответствии с договором. При этом затраты средств массовой информации должны компенсироваться за счет средств областного бюджета.

Однако абзацем 2 п. 2 ст. 8 областного закона фактически предусмотрена обязанность органов местного самоуправления обеспечить условия деятельности депутатов областного Собрания без передачи материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.

Абзацем 3 п. 2 ст. 8 областного закона предусмотрено, что расходы данных организаций, связанные с предоставлением бесплатного эфирного времени и печатных площадей, покрываются за счет их текущего бюджетного финансирования.

В соответствии с пунктами 1, 2 ст. 85 БК РФ совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются расходы по обеспечению деятельности средств массовой информации. Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации расходов, указанных в настоящей статье, производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 86 БК РФ исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются следующие функциональные виды расходов: обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ.

Пунктом 1 ст. 87 БК РФ предусмотрено, что исключительно из местных бюджетов финансируются организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций средств массовой информации, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления.

Кроме того, порядок финансирования средств массовой информации установлен областным законом "О государственной региональной поддержке средств массовой информации".

Согласно ст. 2 областного закона от 30 ноября 1995 года N 23-18-ОЗ "О государственной региональной поддержке средств массовой информации" (в редакции областного закона от 18.09.2001 N 58-8-ОЗ) средства массовой информации, учредителями которых являются органы представительной и исполнительной государственной власти, органы местного самоуправления, финансируются из областного бюджета.

Финансирование областной газеты, учредителями которой являются областная администрация и областное Собрание депутатов, выделяется отдельной строкой в бюджете.

Иные, в том числе негосударственные средства массовой информации, могут финансироваться из областного бюджета или внебюджетных фондов при условии заключения договоров на информационное обслуживание с областными органами представительной и исполнительной государственной власти.

Следовательно, на средства массовой информации, находящиеся в ведении местного самоуправления и (или) финансируемые из местного бюджета, не может быть возложена обязанность по предоставлению депутату областного Собрания на бесплатной основе выступать с отчетом о проделанной работе за счет средств из их текущего бюджетного финансирования.

В соответствии с п. 8 ст. 4 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждаются самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта Российской Федерации.

Однако областным законом от 17 декабря 2000 г. (в редакции от 19 февраля 2002 г.) "Об областном бюджете на 2002 год" отдельной строкой финансирование затрат органов местного самоуправления по обеспечению деятельности депутатов областного Собрания (его помощников) в избирательном округе не предусмотрено.

Суд считает необоснованными доводы представителя областного Собрания о том, что возмещение расходов производится в соответствии с Приложениями NN 2, 5 к областному закону "Об областном бюджете на 2002 год".

Как следует из Приложения N 2, в разделе "Средства массовой информации" предусмотрен целевой вид расходов, целевые субсидии и субвенции. Данный раздел областного бюджета носит общий характер, и целевые субсидии и субвенции предусмотрены всем средствам массовой информации в соответствии со ст. 2 областного закона "О государственной региональной поддержке средств массовой информации".

Приложением N 5 установлена методика расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, формирования консолидированного бюджета области и оказания бюджетам муниципальных образований финансовой помощи в 2002 году. Из указанной методики следует, что расходы минимального бюджета муниципального образования рассчитываются департаментом финансов по единому для всех муниципальных образований перечню и включают в себя прочие расходы по предметам ведения, которые определяются федеральным законодательством и законодательством области.

Однако установленные абзацем 2 п. 2 ст. 8 оспариваемого областного закона расходы носят целевой характер.

Суд считает, что заинтересованные лица, ссылаясь на вышеуказанные Приложения, не доказали, что расходы, указанные в абзаце 2 п. 2 ст. 8 областного закона, погашаются из областного бюджета.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что абзац 2 пункта 2 статьи 8 в части слов "органы местного самоуправления", "органами местного самоуправления" противоречит федеральному законодательству: ст. 49 ГК РФ, п. 1 ст. 86, п. 1 ст. 87 БК РФ, п. 6 ст. 5 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", п. 8 ст. 4 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", статьям 18, 22, 35 Закона РФ "О средствах массовой информации".

3. Пункт 6 ст. 8 областного закона предусматривает, что депутату областного Собрания (его помощникам) в его избирательном округе органами местного самоуправления предоставляются соответствующие условия для работы с избирателями, в том числе: транспорт, отдельное помещение для проведения приема избирателей, средства связи, а также обеспечивается извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями округа. Затраты по обеспечению деятельности депутата областного Собрания и его помощников в избирательном округе учитываются при формировании межбюджетных отношений в Архангельской области.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 6 ст. 5 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления могут быть наделены законом полномочиями субъектов РФ только с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.

Согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

В соответствии с п. 8 ст. 4 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждаются самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 86 БК РФ исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются следующие функциональные виды расходов: обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 38 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Однако в областном законе не определен размер компенсации дополнительных расходов.

Как следует из пункта 6 ст. 8 областного закона, затраты по обеспечению деятельности депутата областного Собрания и его помощников в избирательном округе учитываются при формировании межбюджетных отношений в Архангельской области.

Согласно п. 1 ст. 129 БК РФ межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Пунктом 2 ст. 130 БК РФ установлено, что отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренные пунктом 1 статьи 86 настоящего Кодекса, могут передаваться из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам только путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и внесения изменений в настоящий Кодекс.

При этом п. 4 ст. 130 БК РФ предусмотрено, что финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта Российской Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.

Однако областным законом от 17 декабря 2000 г. (в редакции от 19 февраля 2002 г.) "Об областном бюджете на 2002 год" отдельной строкой финансирование затрат органов местного самоуправления по обеспечению деятельности депутатов областного Собрания (его помощников) в избирательном округе не предусмотрено.

Кроме того, пункт 6 статьи 8 областного закона, обязывающий все органы местного самоуправления области обеспечивать деятельность и условия работы депутатов областного Собрания (его помощников) по соответствующему избирательному округу с возмещением затрат при формировании межбюджетных отношений, носит общий характер и распространяется на все органы местного самоуправления.

Вместе с тем согласно п. 2 ст. 4 Устава Архангельской области в состав Архангельской области входит муниципальное образование "Мирный".

Между тем муниципальное образование "Мирный" является закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО).

Пунктом 3 ст. 4 Устава Архангельской области предусмотрено, что специальный статус отдельных территорий регулируется законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 5 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" дефицит бюджета закрытого административно-территориального образования покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями.

Статьей 142 БК РФ также определено, что при недостаточности собственных и регулируемых доходов бюджету ЗАТО выделяются дотации из федерального бюджета на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления.

Согласно п. 4 ст. 50 Устава муниципального образования "Мирный" бюджетный дефицит покрывается дотациями или иными способами финансирования в соответствии с законодательством из средств федерального бюджета либо за счет привлеченных средств.

Таким образом, межбюджетных отношений между субъектом РФ и ЗАТО не предусмотрено федеральным законодательством.

Доводы представителя областного Собрания депутатов о наличии межбюджетных отношений в оспариваемом пункте 6 статьи 8 областного закона являются необоснованными.

Следовательно, возложение на органы местного самоуправления ЗАТО "Мирный" выполнения государственных полномочий без предоставления материальных и финансовых средств является незаконным.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что пункт 6 статьи 8 областного закона противоречит федеральному законодательству: п. 1 ст. 86, пунктам 2, 4 статей 130, 142 БК РФ, п. 6 ст. 5, п. 4 ст. 6, п. 2 ст. 38 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", п. 8 ст. 4 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 5 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании".

Признание судом указанных абзацев и пунктов областного закона противоречащими федеральному законодательству и, следовательно, недействующими, не подлежащими применению влечет необходимость их приведения в соответствие с федеральным законодательством законодательным (представительным) органом Архангельской области - областным Собранием депутатов.

На основании ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" суд считает необходимым по вступлению решения в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь статьями 191, 197 ГПК РФ, суд

 

решил:

 

Заявление прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству абзаца 2 пункта 2 статьи 8 в части и пункта 6 статьи 8 областного закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" от 29 ноября 1995 г. N 22-18-ОЗ (в редакции от 19 февраля 2002 г. N 90-12-ОЗ) удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац 2 пункта 2 статьи 8 в части слов "органы местного самоуправления", "органами местного самоуправления" и пункт 6 статьи 8 областного закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" от 29 ноября 1995 г. N 22-18-ОЗ (в редакции от 19 февраля 2002 г. N 90-12-ОЗ).

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ в течение 10 дней со дня его провозглашения с подачей жалобы через Архангельский областной суд.

 

Председательствующий

Н.А.КОЖИН

 

 

 

 

 

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Дело N 1-Г02-58

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего М.Н.Лаврентьевой,

судей Н.К.Толчеева, Т.И.Еременко

рассмотрела в судебном заседании от 22 июля 2002 года гражданское дело по заявлению прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству абзаца 2 пункта 2 статьи 8 в части и пункта 6 статьи 8 областного закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" от 29.11.95 г. N 22-18-ОЗ (в редакции от 19.02.2002 N 90-12-ОЗ).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Толчеева Н.К., объяснения представителя Архангельского областного Собрания депутатов Козьминой О.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей решение суда в части пункта 6 статьи 8 областного закона отменить и в признании этого пункта противоречащим федеральному законодательству отказать, в остальной части решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

 

установила:

 

Прокурор Архангельской области обратился в Архангельский областной суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению абзаца 2 пункта 2 статьи 8 в части слов "органы местного самоуправления" в соответствующем падеже и пункта 6 статьи 8 названного выше областного закона, ссылаясь на противоречие обжалуемых правовых норм федеральному законодательству, не предоставляющему право субъектам Российской Федерации регулировать деятельность средств массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления, и не предусматривающему обязанность средств массовой информации, финансируемых частично за счет средств органов местного самоуправления, на бесплатной основе предоставлять депутату областного Собрания возможность выступления с отчетом о проделанной работе. Пункт 6 статьи 8 областного закона носит общий характер и незаконно возлагает на все органы местного самоуправления, в том числе и закрытого административно - территориального образования "Мирный", выполнение государственных полномочий без предоставления материальных и финансовых средств.

Решением Архангельского областного суда от 29 мая 2002 года заявление прокурора удовлетворено в полном объеме.

В кассационной жалобе Архангельское областное Собрание депутатов просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что судом применен закон, не подлежащий применению, неправильно истолкованы нормы материального права.

Обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит ее подлежащей частичному удовлетворению.

Абзацем 2 пункта 2 статьи 8 областного закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" от 29.11.95 года N 22-18-ОЗ (в редакции от 19.02.2002 N 90-12-ОЗ) предусмотрено, что организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и редакции периодических печатных изданий (периодические печатные издания), учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы или органы местного самоуправления в Архангельской области, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Архангельской области, органами местного самоуправления в Архангельской области, обязаны на бесплатной основе предоставить депутату областного Собрания возможность выступления с отчетом о проделанной работе не реже одного раза в квартал.

Согласно абзацу 3 пункта 2 этой статьи расходы данных организаций, связанные с предоставлением бесплатного эфирного времени и печатных площадей, покрываются за счет их текущего бюджетного финансирования.

Таким образом, приведенная правовая норма возлагает на средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются органы местного самоуправления, организации, учреждения и (или) финансируемые не менее чем на 15 процентов своего бюджета за счет средств, выделенных органами местного самоуправления в Архангельской области, обязанность предоставлять депутату областного Собрания для освещения своей работы бесплатное эфирное время (печатные площади).

Между тем федеральное законодательство допускает возложение обязанности публиковать сообщения и материалы органов государственной власти только на государственные средства массовой информации, то есть на те средства массовой информации, учредителями которых выступают федеральные органы государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо только органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основания и условия размещения обязательных сообщений предусмотрены ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации", Федеральным законом "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", другими законодательными актами Российской Федерации, не предусматривающими обязанность средств массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления, предоставления бесплатного эфирного времени или печатных площадей для указанных целей.

В соответствии с п. 8 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждаются самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 86 БК РФ исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются функциональные виды расходов: обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 ст. 87 БК РФ предусмотрено, что исключительно из местных бюджетов финансируются организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций средств массовой информации, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления.

Обжалуемая правовая норма возлагает на средства массовой информации, находящиеся в ведении местного самоуправления и (или) финансируемые в силу п. 1 ст. 87 БК РФ из местного бюджета, обязанность предоставлять на бесплатной основе депутату законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации возможность выступления с отчетом о проделанной работе за счет их текущего финансирования, то есть за счет бюджетов муниципальных образований.

Подробно проанализировав правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с деятельностью средств массовой информации, устанавливающие права и обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, суд первой инстанции правильно признал абзац 2 пункта 2 статьи 8 областного закона в обжалуемой части противоречащим федеральному законодательству.

Пунктом 6 статьи 8 областного закона установлено, что депутату областного Собрания (его помощникам) в его избирательном округе органами местного самоуправления предоставляются соответствующие условия для работы с избирателями, в том числе: транспорт, отдельное помещение для проведения приема избирателей, средства связи, а также обеспечивается извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями округа. Затраты по обеспечению деятельности депутата областного Собрания и его помощников в избирательном округе учитываются при формировании межбюджетных отношений в Архангельской области.

Признавая данную норму противоречащей федеральному законодательству, суд исходил из того, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, финансирование указанных затрат не предусмотрено в областном законе, положения которого оспариваются прокурором, и в областном законе "Об областном бюджете на 2002 год ". Суд сослался также на то, что эта норма носит общий характер, распространяется на все органы местного самоуправления, в том числе на входящее в состав Архангельской области закрытое административно-территориальное образование "Мирный", межбюджетные отношения между которым и субъектом Российской Федерации федеральным законодательством не предусмотрены, что исключает возможность возмещения затрат в установленном оспариваемой нормой порядке.

С приведенными доводами согласиться нельзя.

Согласно п. 2 ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Пункт 6 статьи 8 областного закона не наделяет органы местного самоуправления какими-либо государственными полномочиями, как ошибочно полагал областной суд, а лишь предписывает им предоставлять соответствующие условия для деятельности депутата областного Собрания (его помощников) в своем избирательном округе. Одновременно установлен порядок возмещения связанных с этим затрат - при формировании межбюджетных отношений в Архангельской области, что полностью соответствует приведенной статье Федерального закона.

Отсутствие в областном законе конкретного размера компенсации дополнительных расходов не является основанием для признания противоречащей федеральному законодательству обжалуемой нормы. Отношения, связанные с обеспечением деятельности депутатов (их помощников) в избирательных округах, являются длящимися, размер затрат зависит от объема деятельности каждого депутата (его помощников), что не позволяет единовременно установить компенсацию будущих расходов. Порядок определения и возмещения затрат обжалуемой нормой установлен.

В случае невыполнения либо выполнения в неполном объеме содержащегося в правовой норме предписания о возмещении затрат при формировании межбюджетных отношений органы местного самоуправления в силу п. 2 ст. 38 названного Федерального закона обладают правом реализовать решение областного законодателя, направленное на обеспечение деятельности депутатов (их помощников) в своих избирательных округах, в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Нельзя признать правильной и ссылку суда в обоснование своих выводов на ст. 142 БК РФ, регулирующую порядок формирования бюджета закрытого административно-территориального образования.

Эта норма устанавливает особенности формирования бюджета закрытого административно-территориального образования, но не исключает межбюджетных отношений между ним и субъектом Российской Федерации, в состав которого входит.

Такой же вывод следует и из п. 1 ст. 5 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании", предусматривающего формирование бюджета закрытого административно-территориального образования в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, с учетом установленных настоящим Законом особенностей.

Учитывая, что судом неправильно истолкован материальный закон, установления фактических обстоятельств не требуется, судебная коллегия полагает решение суда в указанной части подлежащим отмене с вынесением в этой части нового решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь п. 4 ст. 305 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

Решение Архангельского областного суда от 29 мая 2002 года отменить в части, вынести в этой части новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 6 статьи 8 областного закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" от 29 ноября 1995 г. N 22-18-ОЗ (в редакции областного закона от 19 февраля 2002 г. N 90-12-ОЗ) отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, а кассационную жалобу Архангельского областного Собрания депутатов - без удовлетворения.

 

Председательствующий

М.Н.ЛАВРЕНТЬЕВА

 

Судьи

Н.К.ТОЛЧЕЕВ

Т.И.ЕРЕМЕНКО

 

 





"Вся судебная практика судов общей юрисдикции в помощь юристам"

Рейтинг@Mail.ru Яндекс цитирования

Copyright © sudpraktika.com, 2013 - 2017       |       Обратая связь