![]() |
Оставьте ссылку на эту страницу в соцсетях:
Поиск по базе документов: Для поиска на текущей странице: "Ctr+F" | | |
МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД Именем Российской Федерации РЕШЕНИЕ от 11 июля 2002 года Дело N 3-327/02 Московский
областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N
3-327/02 по заявлению прокурора Московской области о признании недействующими и
не подлежащими применению абзацы 3 и 4 статьи 1, подп. "б" пункта 1
статьи 7 и пункт 3 статьи 41 Закона Московской области "О порядке
образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных
образований", установил: Прокурор
Московской области обратился в суд с заявлением, в котором просит признать
недействующими и не подлежащими применению некоторые положения Закона
Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и
упразднения муниципальных образований" (далее - Закон МО "О порядке
образования... муниципальных образований"), а именно: абз. 3 и 4 статьи 1,
в которых содержатся определения понятий "муниципальное образование
первого и второго вида"; подп. "б" п. 1 статьи 7, предусматривающий, что
образование муниципального образования невозможно на части территории
поселения; а также п. 3 статьи 41, устанавливающий, что до вступления в силу
закона Московской области, определяющего порядок установления и изменения
границ муниципальных образований, установление и изменение границ муниципальных
образований осуществляется в порядке, определяемом Губернатором Московской
области. По мнению
прокурора, названные положения не соответствуют Федеральному закону "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах"), в частности, ч. 3
статьи 6, п. 1 статьи 1, п. 1 статьи 12, пп. 2, 3 статьи 13 Закона (л.д. 3-6,
14-15). Представитель
заявителя - прокурор Мособлпрокуратуры Плохой Д.А. в судебном заседании
поддержал доводы, изложенные в заявлении. Московская
областная Дума и Губернатор Московской области с заявлением прокурора не
согласны, представили письменные возражения (л.д. 53-62). В судебном
заседании их представители - К.Т.М. и Р.З.А. указали, что все оспариваемые
прокурором положения областного Закона полностью соответствуют ФЗ "Об
общих принципах"; позицию заявителя считают ошибочной. Выслушав стороны,
изучив материалы дела, суд приходит к выводу, что заявление прокурора не
подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Прокурор оспаривает
подпункт "б" пункта 1 статьи 7 Закона Московской области "О
порядке образования... муниципальных образований", согласно которому
образование муниципального образования невозможно на части
территории поселения. По мнению
заявителя, указанная норма сужает по сравнению с федеральным законодательством
перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление. В
этой части заявитель ссылается на пункт 1 статьи 1 ФЗ "Об общих
принципах", в котором содержится определение муниципального образования:
это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная
настоящим Федеральным законом, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность,
местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Однако доводы
заявителя являются ошибочными. В соответствии с
пунктом 1 статьи 131 Конституции РФ, пунктом 1 статьи 12 ФЗ "Об общих
принципах" местное самоуправление осуществляется на всей территории
Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях.
Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов
(уездов), сельских округов, волостей, сельсоветов и других муниципальных
образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. С учетом названных
положений федерального законодательства, а также статей 73, 76 Конституции РФ
законодатель Московской области установил, что муниципальными образованиями в
Московской области могут являться районы, города, поселки, сельские округа,
сельские поселения и их добровольные объединения (пункт 1 статьи 3 Закона
Московской области "О местном самоуправлении в Московской области"). Применительно к
специальному Закону "О порядке образования, объединения, преобразования и
упразднения муниципальных образований" под поселением следует понимать
город, поселок, деревню, село, иные населенные пункты (абз. 9 статьи 1
названного Закона). Поскольку в
Московской области местное самоуправление всегда осуществлялось с учетом
названного административно - территориального деления, постольку законодатель
правомерно в пределах своей компетенции установил, что и в будущем (после
вступления в силу названного Закона - июль 1997 г.) нецелесообразно дробить уже
существующие территории на более мелкие. При этом
учитывались такие факторы, как сложившиеся экономические связи, транспортные и
инженерные коммуникации, социально - бытовая инфраструктура, система управления
местными делами. Прокурор также
оспаривает абзацы 3 и 4 статьи 1 Закона МО "О порядке образования...
муниципальных образований", в которых указано, что "муниципальное
образование первого вида" - это муниципальное образование, не находящееся
в границах территории другого муниципального образования; "муниципальное
образование второго вида" - это муниципальное образование, находящееся в
границах территории другого муниципального образования. По мнению
заявителя, в этой части законодатель Московской области вышел за пределы своей
компетенции, поскольку в федеральном законодательстве деление муниципальных
образований на виды не предусмотрено. Прокурор также
считает, что в результате подобной классификации нарушен принцип равноправия
муниципальных образований: муниципальные образования второго вида становятся
зависимыми от муниципальных образований первого вида, в частности, при
распределении средств областного бюджета. Проверяя доводы
заявителя в этой части, суд установил, что оспариваемые им положения содержатся
в статье 1 Закона, которая, как видно из абзаца 1, поясняет, в каких значениях
в Законе используются перечисленные в этой статье понятия и термины. Классификация
муниципальных образований по указанному принципу правомерна, поскольку это
соответствует федеральному законодательству, в частности, части 3 статьи 6 ФЗ
"Об общих принципах", а также статье 8 Закона Московской области
"О местном самоуправлении в Московской области". В контексте всего
Закона МО "О порядке образования... муниципальных образований"
деление муниципальных образований на виды носит условный, служебный характер -
для удобства изложения соответствующих статей Закона. Такое
деление само по себе не влечет иных правовых последствий, нежели чем те, которые
предусмотрены частью 3 статьи 6 ФЗ "Об общих принципах": "в
случае если в границах территории муниципального образования (за исключением
города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения
муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники
доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской
Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города". Суд установил, что
соответствующие законы о разграничении предметов ведения между муниципальными
образованиями первого и второго вида в Московской области имеются; в частности,
в ст. 8 Закона Московской области "О местном самоуправлении в Московской
области" от 13.06.96 N 14/92 (с последующими изменениями и дополнениями)
указано, какие вопросы относятся к ведению муниципального образования,
находящегося в границах территории другого муниципального образования, какие
вопросы относятся к совместному ведению. Наличие
муниципальных образований двух видов учитывается и в Законе Московской области
"О бюджетных правах местного самоуправления", в пункте 6 статьи 16
которого указано, что источники бюджетов муниципальных образований первого и
второго вида разграничиваются законом Московской области в соответствии с
договором о разграничении полномочий между муниципальными образованиями. При
этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе
(полностью или частично) собственные налоги и сборы, другие местные доходы. Таким образом,
введение в Закон МО "О порядке образования... муниципальных
образований" понятий "муниципальные образования первого и второго
вида" не может ограничить экономическую и финансовую самостоятельность
муниципального образования, находящегося в границах другого муниципального образования,
подчинить его муниципальному образованию первого вида. То
обстоятельство, что в Законах Московской области "Об областном бюджете на
2001 г." и "Об областном бюджете на 2002 г." отсутствуют ставки
зачисления и нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований второго
вида, таких как поселки Красково, Октябрьский, Малаховка и другие, на что
ссылается прокурор, не является основанием для признания незаконным разделения
муниципальных образований на два вида (как это сделано в Законе МО "О порядке образования... муниципальных
образований"). Прокурор и
заинтересованные лица не лишены возможности оспорить конкретные положения
конкретных законов Московской области, нарушающие экономическую и финансовую
самостоятельность муниципальных образований второго вида. Проверяя доводы
заявителя относительно пункта 3 статьи 42 Закона МО "О порядке
образования... муниципальных образований" суд установил следующее. Оспариваемым
положением предусмотрено, что до вступления в силу Закона Московской области,
определяющего порядок установления и изменения границ муниципальных
образований, установление и изменение границ муниципальных образований
осуществляется в порядке, определяемом Губернатором Московской области. По мнению
заявителя, указанная норма не соответствует пункту 3 статьи 13 ФЗ "Об
общих принципах", предусматривающему, что порядок образования,
объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований,
установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта
РФ. В этой
части прокурор ссылается и на пункт 6 статьи 42 Устава Московской области,
согласно которому полномочия Московской областной Думы не могут быть переданы
другим органам государственной власти и органам местного самоуправления, лицам,
занимающим государственные должности или муниципальные должности, а также иным
лицам. Как установлено
судом, в первой редакции Закона МО "О порядке образования... муниципальных
образований" от 31.07.97 были установлены временные рамки, в пределах
которых установление и изменение границ муниципальных образований могло
осуществляться в порядке, определяемом Губернатором Московской области, - не
более десяти месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона (л.д. 75). Законом Московской
области от 17.02.99 N 8/45 в названную статью были внесены изменения: из ее
текста исключено положение о 10-месячном сроке (л.д. 76). До настоящего
времени Закон "О порядке установления и изменения границ муниципальных
образований" в Московской области не принят, хотя рабочая группа по
разработке проекта такого закона создана еще в июне 1997 г.; проект был принят
за основу в феврале 2002 года, работа над ним продолжается до сих пор (л.д.
39-45). При отсутствии
специального закона установление и изменение границ муниципальных образований
на территории Московской области осуществляется на основании так называемого
Порядка установления и изменения границ муниципальных образований,
утвержденного постановлением Губернатора Московской области от 04.12.97 N
298-ПГ (л.д. 79-82). В этой
части суд соглашается с доводами представителей Мособлдумы и Губернатора
Московской области о том, что общие принципы и основные правила, действующие
при установлении и изменении границ муниципальных образований, определены
Законом Московской области, а именно пунктом 1 статьи 30, статьей 31 Закона МО
"О порядке образования... муниципальных образований", из которых
следует, что установление и изменение границ муниципальных образований
осуществляется постановлением
Губернатора Московской области по изложенным правилам. Наделение
Губернатора полномочиями самому определять порядок установления и изменения
границ муниципальных образований - временная и по существу вынужденная мера;
она направлена на то, чтобы исключить ситуацию, когда в отсутствие соответствующего
закона Московской области возникнет необходимость в установлении или изменении
границ муниципальных образований. Как видно из
Порядка установления и изменения границ муниципальных образований,
утвержденного постановлением Губернатора Московской области от 04.12.97 N
298-ПГ, в нем перечислены состав и содержание материалов, а также порядок их
рассмотрения при решении вопроса об установлении или изменении границ
муниципальных образований. По существу это своего рода инструкция, развивающая
общие принципы и правила установления и изменения границ муниципальных
образований, закрепленные в пункте 1 статьи 30, статье 31 Закона МО "О
порядке образования... муниципальных образований". С учетом изложенного, руководствуясь ст. 197, 203 ГПК РСФСР, суд решил: В удовлетворении
заявления прокурора Московской области о признании недействующими и не
подлежащими применению абзацы 3 и 4 статьи 1, подп. "б" пункта 1
статьи 7 и пункт 3 статьи 41 Закона Московской области "О порядке
образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных
образований" отказать. Решение может быть
обжаловано или опротестовано в Верховный Суд РФ через Мособлсуд в течение 10
дней. | ||
| ||
|