Оставьте ссылку на эту страницу в соцсетях:

Поиск по базе документов:

Для поиска на текущей странице: "Ctr+F" |



 

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

 

РЕШЕНИЕ

от 21 апреля 2009 г. по делу N 3-56-2009

 

Именем Российской Федерации

 

Пермский краевой суд в лице председательствующего судьи Васильевой О.А., с участием прокурора Левыкиной Л.Л., при секретаре Жужговой Л.Л., рассмотрел 21 апреля 2009 года в открытом судебном заседании в городе Перми с участием представителя Клименко Дмитрия Анатольевича и Межецкой Валентины Филипповны - Ширева Павла Германовича, поддержавшего заявленное требование, представителя Законодательного Собрания Пермского края Смолина А.А. и представителя губернатора Пермского края Ялушича В.В., возражавших против удовлетворения заявления, дело по заявлению Клименко Дмитрия Анатольевича и Межецкой Валентины Филипповны о признании недействующими отдельных положений Закона Пермского края "Об административных правонарушениях" от 01.11.2007 N 139-ПК,

 

установил:

 

18 октября 2007 года Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края N 139-ПК "Об административных правонарушениях", подписанный губернатором Пермского края 1 ноября 2007 года.

Закон опубликован в газете "Звезда" N 183 от 6 ноября 2007 года.

Клименко Д.А. и Межецкая В.Ф., привлеченные к административной ответственности по ст. 2.11 настоящего Закона, обратились в суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений данного Закона, а именно: статьи 2.11; части 1 статьи 3.5 в части положений, предусматривающих полномочия административных комиссий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена статьей 2.11; части 1 статьи 3.6 в части наделения должностных лиц органов внутренних дел (милиции) правом составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена статьей 2.11 Закона.

В обоснование заявления Клименко Д.А. и Межецкая В.Ф. указали, что статьей 2.11 Закона установлена административная ответственность за нарушение порядка организации и осуществления перевозок пассажиров транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения, тем самым установлена ответственность за нарушение требований по обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 N 196-ФЗ в области обеспечения безопасности дорожного движения в ведении Российской Федерации находятся в том числе установление правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения, установление единой системы правил, стандартов и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

Порядок открытия перевозчиком маршрута, его изменения и закрытия, а также перевозки пассажиров в регулярном городском сообщении регулируются Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2, и Положением об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 09.03.1995 N 27. Соблюдение установленных данными нормативными правовыми актами требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров в силу подпункта "б" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 N 637, относится к лицензионным требованиям и условиям для осуществления такой деятельности, следовательно, ответственность за неисполнение этих требований, а именно: за осуществление перевозок пассажиров по неустановленному маршруту регулярного сообщения, за самовольное изменение установленного маршрута регулярного сообщения, за осуществление перевозок пассажиров по маршруту регулярного сообщения лицом, не имеющим права работы по маршруту, то есть за те действия, которые образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 2.11 краевого Закона, установлена статьей 14.1 КоАП РФ.

Частью 2 статьи 2.11 Закона установлена административная ответственность за нарушение расписания движения транспортных средств по маршруту регулярного сообщения, осуществление перевозок пассажиров без маршрутной карты на транспортное средство, непредоставление пассажирам льгот или преимуществ по провозной плате, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, необъявление названий остановочных пунктов.

Установление ответственности за нарушение расписания движения транспортных средств по маршруту регулярного сообщения противоречит принципу разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.

Установление ответственности за осуществление перевозок пассажиров без маршрутной карты на транспортное средство не соответствует части 6 статьи 22 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и пункту 2.1.1 Правил дорожного движения, предусматривающим исчерпывающий перечень документов, которые обязан иметь при себе водитель транспортного средства.

Непредоставление пассажирам льгот или преимуществ по провозной плате, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, не может повлечь административную ответственность, так как исходя из положений статей 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации" органам местного самоуправления не предоставлено право на установление льгот, и эти органы государственными полномочиями по их установлению не наделены.

Установление ответственности за необъявление названий остановочных пунктов противоречит принципу разграничения предметов ведения, предусмотренному статьей 1.3 КоАП РФ во взаимосвязи с положениями Закона РФ "О защите прав потребителей" и Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным транспортом, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 112.

Частью 1 статьи 3.6 Закона предусмотрено право должностных лиц органов внутренних дел (милиции) на составление протоколов за административные правонарушения, предусмотренные статьей 2.11. Однако такие действия, направленные на изучение документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую деятельность, выходят за пределы компетенции сотрудников милиции, предусмотренной Законом РФ "О милиции". Контроль за выполнением требований по обеспечению безопасности дорожного движения согласно пункту 1.4 Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, возложен не на органы милиции, а на органы государственного контроля и надзора. Такой контроль осуществляют органы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. На составление протокола об административном правонарушении, ответственность за которое установлена законами субъектов Российской Федерации, может быть уполномочено должностное лицо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 1 статьи 3.4 краевого Закона предусмотрены полномочия административных комиссий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.11 Закона, в то время как ответственность по статье 2.11 Закона установлена фактически за нарушение лицензионных требований и условий по перевозке пассажиров автомобильным транспортом более восьми человек.

В судебное заседание Клименко Д.А. и Межецкая В.Ф. не явились, просили о рассмотрении дела без их участия.

Представитель заявителей Ширев П.Г. заявленные требования поддержал.

Представитель Законодательного Собрания Пермского края Смолин А.А. и представитель губернатора Пермского края Ялушич В.В., действующие на основании доверенностей, с заявлением не согласились в полном объеме, полагая, что Закон Пермского края в оспариваемой части не противоречит федеральному законодательству и принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации.

По мнению представителей заинтересованных лиц, права Клименко Д.А. и Межецкой В.Ф. оспариваемыми нормами краевого Закона не нарушены. Санкция статьи 2.11 Закона распространяется не только на водителей и кондукторов, но и иных лиц. Нарушение своих прав заявители не доказали.

В силу подп. 7 п. 1 ст. 14, подп. 6 п. 1 ст. 15, подп. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению в границах соответствующего муниципального образования отнесено к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа. Правомочие по установлению административной ответственности в данной сфере правоотношений не является предметом исключительного ведения Российской Федерации. Федеральным законодателем вопрос административной ответственности за правонарушения в сфере автотранспортных пассажирских перевозок по маршрутам в границах муниципального образования не решен.

В соответствии со статьей 5 Закона Пермского края "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" деятельность по организации транспортного обслуживания населения включает в себя в том числе принятие нормативных правовых актов об открытии (закрытии) маршрутов, согласование и утверждение паспортов маршрутов, разработку и утверждение расписаний движения транспортных средств, контроль за соблюдением обязательных требований по осуществлению пассажирских перевозок. Муниципальными правовыми актами определены действующая сеть маршрутов регулярного сообщения и расписание движения по ним, установлены организационные требования, предъявляемые к автотранспортным пассажирским перевозкам (конкурсный отбор перевозчиков, оформление договоров на осуществление регулярных перевозок с подтверждающей его наличие маршрутной картой с органом местного самоуправления).

Ссылки заявителей на нормы федеральных законов "О безопасности дорожного движения", "О защите прав потребителей", Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, постановлений Правительства РФ от 30.10.2006 N 637, от 14.02.2009 N 112, приказов Минтранса РФ от 09.03.1995 N 27, от 08.01.1997 N 2 являются несостоятельными, так как ими не регулируются вопросы местного значения, относящиеся к организации транспортного обслуживания населения.

Предоставление органом местного самоуправления льгот и преимуществ по провозной плате является формой социальной поддержки и социальной помощи, устанавливаемой за счет средств бюджета муниципального образования на основании абзаца 2 пункта 5 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Часть 1 статьи 3.6 краевого Закона в оспариваемой части соответствует положениям части 6 статьи 28.3 КоАП РФ, а также статье 11 Закона РФ "О милиции", предусматривающей право должностных лиц органов внутренних дел составлять протоколы об административных правонарушениях. Субъект Российской Федерации вправе определять перечень лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях.

Также представители заинтересованных лиц в обоснование просьбы об отказе в удовлетворении заявления ссылались на решение Пермского краевого суда от 12 ноября 2007 года по делу по заявлению Янковского С.В. о признании недействующей статьи 2.8-1 Закона Пермской области "Об административных правонарушениях" от 14.03.2003 N 672-132, которым было отказано в удовлетворении заявления в части признания недействующими аналогичных составов административных правонарушений.

Заслушав объяснения представителя Межецкой В.Ф. и Клименко Д.А., представителей заинтересованных лиц, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение участвующего в деле прокурора, полагавшего заявление подлежащим частичному удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования о признании недействующим в части Закона Пермского края "Об административных правонарушениях" подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Иные вопросы в области законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности относятся к ведению субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

На основании подп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Согласно подп. 7 п. 1 ст. 14, подп. 6 п. 1 ст. 15, подп. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, муниципального района и городского округа относятся к вопросам местного значения поселения, муниципального района и городского округа.

На территории Пермского края организационные, правовые и экономические основы организации транспортного обслуживания населения установлены Законом Пермского края "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" от 12.10.2006 N 19-КЗ. В силу статьи 1 данного Закона транспортное обслуживание населения осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными актами Российской Федерации, настоящим Законом и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий.

Согласно статье 2 данного Закона пассажирские перевозки автомобильным и городским электрическим транспортом (далее - пассажирские перевозки) подразделяются на:

перевозки по государственному (муниципальному) заказу - регулярные перевозки, осуществляемые по инициативе организатора транспортного обслуживания, являющиеся расходными обязательствами за счет средств соответствующих бюджетов;

коммерческие перевозки - регулярные перевозки, организованные по инициативе организатора транспортного обслуживания, перевозчика, физического или юридического лица в соответствии с действующим законодательством, без бюджетного финансирования;

краевые маршруты - маршруты пригородного и междугородного сообщений, обеспечивающие перевозки пассажиров между административными центрами муниципальных районов, городских округов;

районные маршруты - маршруты пригородного и междугородного сообщений, обеспечивающие перевозки пассажиров между поселениями в границах района;

поселенческие маршруты - маршруты городского, пригородного и междугородного сообщений, обеспечивающие пассажирские перевозки в границах поселения, городского округа;

межмуниципальные маршруты - маршруты пригородного и междугородного сообщений, проходящие по территории Пермского края и не относящиеся к межсубъектным, краевым, районным, поселенческим маршрутам.

На основании статьи 4 указанного Закона организация транспортного обслуживания населения на краевых маршрутах находится в ведении Правительства Пермского края; порядок организации транспортного обслуживания населения на краевых и межмуниципальных маршрутах определяется нормативными правовыми актами Правительства Пермского края; организация транспортного обслуживания населения на межмуниципальных маршрутах находится в ведении муниципальных районов, городских округов.

Деятельность по организации транспортного обслуживания населения пассажирскими перевозками включает в себя в том числе: разработку и принятие нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в сфере пассажирских перевозок; принятие нормативных правовых актов об открытии (закрытии) маршрутов пассажирского транспорта; утверждение маршрутной сети перевозок по государственному (муниципальному) заказу и перевозок по коммерческим маршрутам; ведение реестра номеров маршрутов; согласование и утверждение паспортов маршрутов; разработку и утверждение расписаний движения транспортных средств (статья 5 Закона от 12.10.2006 N 19-КЗ).

Из содержания статей 1, 3 и 4 указанного краевого Закона следует, что организация транспортного обслуживания населения осуществляется исходя из вида маршрута на основании нормативных правовых актов Правительства Пермского края и органов местного самоуправления.

Постановлением Правительства Пермского края от 27.04.2007 N 78-п утвержден Порядок организации транспортного обслуживания населения и регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа на краевых и межмуниципальных маршрутах. В муниципальном образовании "Город Пермь" действует Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденное решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138. Аналогичные положения действуют в ряде муниципальных образований Пермского края.

Законом Пермского края "Об административных правонарушениях" от 01.11.2007 N 139-ПК установлена административная ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Пермского края, а также по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления, определены органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях (преамбула Закона).

Статьей 2.11 Закона края установлена административная ответственность за нарушение порядка организации и осуществления перевозок пассажиров транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения.

Данной нормой установлены следующие составы административных правонарушений, определены субъекты ответственности и предусмотрено следующее наказание:

1. Осуществление перевозок пассажиров по неустановленному маршруту регулярного сообщения, самовольное изменение установленного маршрута регулярного сообщения, осуществление перевозок пассажиров по маршруту регулярного сообщения лицом, не имеющим права работы по маршруту, -

влекут наложение административного штрафа на водителей в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей.

Те же нарушения, совершенные повторно в течение года, влекут наложение административного штрафа на водителей в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

2. Нарушение расписания движения транспортных средств по маршруту регулярного сообщения, осуществление перевозок пассажиров без маршрутной карты на транспортное средство, непредоставление пассажирам льгот или преимуществ по провозной плате, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, необъявление названий остановочных пунктов -

влекут наложение административного штрафа на водителей, кондукторов в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Те же нарушения, совершенные повторно в течение года, влекут наложение административного штрафа на водителей, кондукторов в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Судом установлено, что Клименко Д.А., осуществляя трудовые обязанности водителя автобуса маршрута регулярного сообщения N 100 г. Перми, перевозчиком по которому является работодатель Клименко Д.А. (ООО "Эдельвейс"), не заключивший с департаментом дорог и транспорта администрации города Перми договор на перевозки пассажиров по этому маршруту, был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 2.11 краевого Закона N 139-ПК.

Межецкая В.Ф., работающая кондуктором по трудовому договору, заключенному с индивидуальным предпринимателем Одинцовым О.В., была привлечена к административной ответственности по ч. 2 ст. 2.11 данного Закона за непредоставление пассажирам льгот по провозной плате, установленных органом местного самоуправления.

Поскольку исходя из санкций частей первой и второй статьи 2.11 оспариваемого Закона субъектом правонарушений, составы которых предусмотрены в этих частях, являются водители и кондукторы, а также с учетом того факта, что заявители были привлечены к административной ответственности по указанной статье, следует признать, что положения статьи 2.11 краевого Закона в той части, в которой они устанавливают ответственность водителей и кондукторов за перечисленные в диспозициях действия, затрагивают интересы и права заявителей на привлечение к административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых имеется их вина, и не иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Устанавливая административную ответственность за осуществление перевозок пассажиров по неустановленному маршруту регулярного сообщения и самовольное изменение установленного маршрута регулярного сообщения, региональный законодатель действовал в пределах своей компетенции, реализуя полномочие по установлению ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Пермского края и нормативных правовых актов входящих в его состав органов местного самоуправления. Данными юридическими составами (осуществление перевозок пассажиров по неустановленному маршруту регулярного сообщения и самовольное изменение установленного маршрута регулярного сообщения) предусмотрена административная ответственность за несоблюдение организационных требований, предъявляемых к пассажирским перевозкам транспортом общего пользования на краевых, межмуниципальных, районных и поселенческих маршрутах. Федеральным законодателем вопрос административной ответственности за нарушения в сфере порядка организации таких перевозок не решен.

Сравнительный анализ положений статьи 5 Закона Пермского края "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" от 12.10.2006 N 19-КЗ в той части, в которой деятельность по организации транспортного обслуживания населения пассажирскими перевозками предусматривает принятие нормативных правовых актов об открытии (закрытии) маршрутов пассажирского транспорта, и вышеприведенных двух юридических составов, предусмотренных частью 1 статьи 2.11 оспариваемого Закона, позволяет сделать вывод о том, что под установленным маршрутом регулярного сообщения понимается такой маршрут, об открытии которого принят соответствующий нормативный правовой акт органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органом местного самоуправления Пермского края в зависимости от вида маршрута.

Перевозка по неустановленному маршруту предполагает перевозку по маршруту, об открытии которого соответствующий нормативный правовой акт не принят. Под самовольным изменением установленного маршрута регулярного сообщения понимается изменение открытого маршрута в отсутствие решения органа, в компетенции которого находится вопрос открытия, закрытия данного маршрута.

Таким образом, оснований для удовлетворения заявления в части требования о признании недействующими положений части 1 статьи 2.11 оспариваемого Закона, предусматривающих ответственность за осуществление перевозок пассажиров по неустановленному маршруту регулярного сообщения и самовольное изменение установленного маршрута регулярного сообщения, не имеется.

Предусмотренные абзацами вторым и третьим части 1 статьи 2.11 санкции предполагают возможность привлечения водителей к административной ответственности как за осуществление перевозок пассажиров по неустановленному маршруту регулярного сообщения, так и за самовольное изменение установленного маршрута регулярного сообщения. Вместе с тем, водитель не может быть субъектом ответственности за осуществление перевозок пассажиров по неустановленному маршруту. Осуществление таких перевозок производится перевозчиком - юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем, что согласуется с положениями пункта 13 статьи 2 Федерального закона "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" от 08.11.2007 N 259-ФЗ, статьи 2 Закона Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ.

Предусмотренная санкцией части 1 статьи 2.11 неопределенность в определении круга субъектов административной ответственности влечет признание недействующими санкций, предусмотренных абзацами 2 и 3 части 1 статьи 2.11 в той мере, в какой они предусматривают наказание водителей за осуществление перевозок пассажиров по неустановленному маршруту регулярного сообщения и те же нарушения, совершенные водителями повторно в течение года.

Оснований для признания недействующими вышепоименованных санкций в той мере, в какой они устанавливают наказание для водителей за самовольное изменение установленного маршрута регулярного сообщения, не имеется. Действия, образующие состав данного правонарушения, могут быть совершены водителем, в связи с чем последний может быть субъектом административной ответственности по указанной норме краевого Закона.

Абзацем 1 части 1 статьи 2.11 оспариваемого Закона установлена административная ответственность также за осуществление перевозок пассажиров по маршруту регулярного сообщения лицом, не имеющим права работы по маршруту. В этой части оспариваемая норма подлежит признанию недействующей по следующим основаниям.

Законом Пермского края "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" не предусмотрено понятия "право работы по маршруту". Такое понятие отсутствует в нормативных правовых актах Правительства Пермского края и органов местного самоуправления, регулирующих порядок организации пассажирских перевозок.

Так, согласно Порядку организации транспортного обслуживания населения и регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа на краевых и межмуниципальных маршрутах, утвержденному Постановлением Правительства Пермского края от 27.04.2007 N 78-п, открытие краевого и межмуниципального маршрутов осуществляется на основании акта обследования дорожных условий, составленного при наличии заявки инициатора открытия маршрута. На краевых маршрутах - Министерство градостроительства и инфраструктуры Пермского края, а на межмуниципальных маршрутах - администрация муниципального образования, с территории которого начинается маршрут, принимает решение об открытии маршрута. Министерство градостроительства и инфраструктуры Пермского края утверждает и выдает паспорта краевых и межмуниципальных автобусных маршрутов, присваивает номера маршрутов, издает приказы об их открытии, формирует общий реестр краевых и межмуниципальных автобусных маршрутов и список перевозчиков.

Положением об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138, предусмотрено, что допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми осуществляется на основе открытого конкурса и оформляется договором на осуществление регулярных перевозок, в подтверждение заключения которого выдается маршрутная карта.

Поскольку в приведенных выше нормативных правовых актах отсутствует понятие "право работы по маршруту", то, соответственно, имеется неопределенность в вопросе, кто является лицом, не имеющим права работы по маршруту, подлежащим привлечению к административной ответственности по ч. 1 ст. 2.11 оспариваемого краевого Закона.

Так как диспозиция статьи в указанной части не позволяет с определенной ясностью установить, какие именно действия отнесены региональным законодателем к нарушениям, влекущим ответственность за осуществление перевозок пассажиров по маршруту регулярного сообщения лицом, не имеющим права работы по маршруту, допущенная неопределенность свидетельствует о противоречии данной нормы в этой части федеральному законодательству. Нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что влечет нарушение принципа равенства всех перед законом и верховенства закона.

Подлежит удовлетворению заявленное требование и в части признания недействующими положений абзаца 1 части 2 статьи 2.11 в той мере, в какой в данном абзаце предусмотрены следующие юридические составы: нарушение расписания движения транспортных средств по маршруту регулярного сообщения, осуществление перевозок пассажиров без маршрутной карты на транспортное средство, необъявление названий остановочных пунктов.

Установив ответственность за нарушение расписания движения транспортных средств по маршруту регулярного сообщения и необъявление названий остановочных пунктов, региональный законодатель превысил свои полномочия.

Так, на основании частей 4 и 5 статьи 19 Федерального закона "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" от 08.11.2007 N 259-ФЗ перевозки осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта.

Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 112 утверждены Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. Согласно пункту 3 данных Правил регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются по расписаниям. Водитель или кондуктор обязаны заранее предупреждать пассажиров, находящихся в транспортном средстве, об остановочных пунктах, в которых посадка (высадка) пассажиров осуществляется по их требованию (пункт 13 Правил).

Из объяснений представителей Законодательного Собрания и губернатора Пермского края следует, что в Пермском крае отсутствуют нормативные правовые акты, предусматривающие обязанность водителей или кондукторов по объявлению названий остановочных пунктов. Исследованные судом нормативные правовые акты, принятые Законодательным Собранием и Правительством Пермского края, а также Пермской городской Думой, подтверждают это обстоятельство.

Таким образом, региональный законодатель превысил свои полномочия, установив административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Предусмотренные диспозицией абзаца 1 части 2 статьи 2.11 оспариваемого Закона нарушение расписания движения транспортных средств по маршруту регулярного сообщения и необъявление названий остановочных пунктов образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 12.23 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за нарушение правил перевозки людей, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

Не может быть признан соответствующим федеральному законодательству абзац 1 части 2 статьи 2.11 в части наличия в нем такого юридического состава, как осуществление перевозок пассажиров без маршрутной карты на транспортное средство.

Анализ исследованных судом и приведенных выше нормативных правовых актов Правительства края и органа местного самоуправления одного из муниципальных образований Пермского края (города Перми) позволяет сделать вывод о различном правовом регулировании организации перевозок пассажиров транспортом общего пользования на территории края. Установление ответственности за осуществление перевозок без маршрутной карты, в то время как исходя из Постановления Правительства Пермского края от 27.04.2007 N 78-п на краевые и межмуниципальные маршруты выдача такой карты не предусмотрена, влечет необоснованно широкое привлечение лиц к ответственности по части 2 статьи 2.11 краевого Закона за осуществление перевозок пассажиров без маршрутной карты на транспортное средство. Кроме того, в ряде муниципальных образований Пермского края правовое регулирование организации пассажирских перевозок также не предусматривает выдачу маршрутной карты на транспортное средство, в понятийном аппарате таких нормативных правовых актов отсутствует соответствующее понятие.

Поскольку в Пермском крае отсутствуют правила и нормы, предусматривающие выдачу маршрутной карты на транспортное средство при осуществлении всех видов пассажирских перевозок и во всех муниципальных образованиях Пермского края, то установление административной ответственности за осуществление перевозок без маршрутной карты на транспортное средство является неправомерным.

Суд не может согласиться с доводами представителя заявителей о несоответствии федеральному законодательству абзаца 1 части 2 статьи 2.11 в той мере, в какой в указанном абзаце предусмотрена ответственность за непредоставление пассажирам льгот или преимуществ по провозной плате, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края.

В соответствии с частью 5 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Администрацией города Перми принято Постановление от 27.01.2009 N 26, которым утвержден Порядок оформления, реализации проездных документов для отдельных категорий пассажиров на маршрутах городского сообщения (автобус, трамвай, троллейбус) в городе Перми и проезда с использованием проездных документов. Этим Порядком отдельным категориям граждан предоставлено право проезда с использованием социального проездного документа без дополнительной оплаты на городском пассажирском транспорте общего пользования, что является мерой социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан. Предоставление этой меры органом местного самоуправления за счет средств бюджета муниципального образования соответствует положениям федерального законодательства.

Положениями пункта 85 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 112, также предусмотрен проезд по маршруту регулярных перевозок лиц, которым предоставлено преимущество по оплате проезда. Указанные Правила и Федеральный закон N 259-ФЗ от 08.11.2007 не содержат указания на то, что такое преимущество может быть предоставлено лишь на основании федеральных нормативных правовых актов.

Вместе с тем, подлежат признанию недействующими предусмотренные абзацами 2 и 3 части 2 статьи 2.11 оспариваемого Закона санкции в той части, в которой ими установлено для водителей и кондукторов административное наказание за непредоставление пассажирам льгот или преимуществ по провозной плате, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, и за те же нарушения, совершенные водителями и кондукторами повторно в течение года.

Кондуктор и водитель не могут являться субъектами указанного правонарушения, так как льготы и преимущества по провозной плате тем лицам, которые имеют соответствующее право, предоставляются перевозчиком.

Анализ пункта 85 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом свидетельствует о том, что лицу, которому предоставлено преимущество по оплате проезда, при предоставлении им документа, подтверждающего право на преимущество, выдается билет, а в случае непредоставления документа предназначенный для указанного лица билет изымается. Следовательно, обязанности водителя либо кондуктора заключаются в выдаче билета лицу, имеющему право на преимущество по проезду, либо изъятии билета, предназначенного для такого лица, при непредоставлении им документа, подтверждающего право на льготу. Перечисленные действия не могут расцениваться как предоставление льгот и преимуществ по провозной плате.

Суд находит несостоятельными содержащиеся в заявлении Клименко Д.А. и Межецкой В.Ф. доводы о том, что перечисленные в статье 2.11 краевого Закона юридические составы образуют объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна).

Осуществление перевозок по неустановленному маршруту регулярного сообщения, самовольное изменение установленного маршрута регулярного сообщения, непредоставление пассажирам льгот и преимуществ по провозной плате, установленных органами местного самоуправления, не являются нарушением условий, предусмотренных лицензией на осуществление пассажирских перевозок. Такой лицензией в силу Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 N 637, к лицензионным требованиям и условиям при осуществлении перевозок не отнесено осуществление перевозок по конкретному маршруту и предоставление пассажирам льгот и преимуществ по провозной плате.

Не имеется оснований для признания недействующими санкций статьи 2.11 оспариваемого Закона в части, которая предусматривает административное наказание для должностных лиц и юридических лиц, поскольку в этой части положения оспариваемой нормы не затрагивают права и интересы заявителей, не относящихся к указанным субъектам административной ответственности.

Отсутствуют основания для признания недействующими положений части 1 статьи 3.6 оспариваемого Закона в той части, в которой должностным лицам органов внутренних дел (милиции) предоставлено право на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.11 настоящего Закона.

На основании абзаца 7 части 1 указанной статьи от имени органов внутренних дел составлять такие протоколы об административных правонарушениях вправе начальники (заместители начальников) управлений (отделов) организации деятельности участковых уполномоченных милиции; начальники отделений организации деятельности участковых уполномоченных милиции; старшие участковые уполномоченные милиции; участковые уполномоченные милиции, помощники участковых уполномоченных милиции.

Согласно ч. 6 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

В соответствии с положением п. 5 ст. 11 Закона Российской Федерации "О милиции" от 18.04.1991 для выполнения возложенных на милицию обязанностей предоставляется право составлять протоколы об административных правонарушениях, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.

В силу ст. 7 данного Закона милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. В своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Закона Российской Федерации "О милиции" милиция в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий.

По смыслу указанных норм Закона и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также исходя из того, что административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, соответствующие должностные лица органов внутренних дел (милиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, руководствуясь при этом требованиями закона субъекта Российской Федерации, установившими в пределах полномочий субъекта Российской Федерации ответственность за административное правонарушение.

Возложение частью 1 статьи 3.6 оспариваемого краевого Закона, изданного в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, обязанности на должностных лиц органов внутренних дел (милиции) составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.11 настоящего Закона в той части, в которой статья 2.11 не признана недействующей, согласуется с Законом Российской Федерации "О милиции".

Абзацем 7 части 1 статьи 3.6 краевого Закона конкретизированы должностные лица органов внутренних дел, полномочные составлять протоколы, в данном случае - исходя из принадлежности их к милиции общественной безопасности.

Отсутствуют основания для удовлетворения заявления и в части требования о признании недействующими положений части 1 статьи 3.5 краевого Закона в части полномочий административных комиссий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.11 настоящего Закона.

Согласно части 1 статьи 3.5 оспариваемого Закона административные комиссии создаются в муниципальных образованиях Пермского края в соответствии с настоящим Законом, Законом Пермского края "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий" и являются коллегиальными органами административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.8, 2.10, 2.11, частью 2 статьи 2.16, частью 2 статьи 2.17, частью 2 статьи 2.18, частью 2 статьи 2.19, статьями 2.25, 2.26, 2.27, 2.28, 2.29, 2.29.1, частями 2 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона.

Поскольку статья 2.11 настоящего Закона не признана недействующей в полном объеме, оснований для вывода об отсутствии у административных комиссий полномочий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.11 краевого Закона, не имеется.

Доводы о противоречии части 1 статьи 3.5 оспариваемого Закона положениям федерального законодательства в заявлении Клименко Д.А. и Межецкой В.Ф. отсутствуют, на такое противоречие в судебном заседании не ссылался представитель заявителей, и судом противоречие данной нормы в оспариваемой части требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не выявлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 194-199, ч. 1, 2 ст. 253 ГПК РФ, суд

 

решил:

 

Частично удовлетворить заявление Клименко Дмитрия Анатольевича и Межецкой Валентины Филипповны.

Признать недействующей со дня вступления решения в законную силу статью 2.11 Закона Пермского края "Об административных правонарушениях" от 01.11.2007 N 139-ПК в следующей части:

- абзац 1 части 1 в части слов "осуществление перевозок пассажиров по маршруту регулярного сообщения лицом, не имеющим права работы по маршруту";

- абзацы второй и третий части 1 в той части, в которой ими установлено административное наказание водителей за осуществление перевозок пассажиров по неустановленному маршруту регулярного сообщения и те же нарушения водителей, совершенные повторно в течение года;

- абзац 1 части 2 в части слов "Нарушение расписания движения транспортных средств по маршруту регулярного сообщения, осуществление перевозок пассажиров без маршрутной карты на транспортное средство", "необъявление названий остановочных пунктов";

- абзацы второй и третий части 2 в той части, в которой ими установлено административное наказание водителей и кондукторов за непредоставление пассажирам льгот или преимуществ по провозной плате, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, и те же нарушения, совершенные водителями и кондукторами повторно в течение года.

Отказать Клименко Дмитрию Анатольевичу и Межецкой Валентине Филипповне в удовлетворении заявления в части требований о признании недействующими остальных положений статьи 2.11 настоящего Закона; положений части 1 статьи 3.5 настоящего Закона в части полномочий административных комиссий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.11 данного Закона; положений части 1 статьи 3.6 настоящего Закона в части полномочий должностных лиц органов внутренних дел (милиции) на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.11 данного Закона.

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в газете "Звезда".

Решение может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме - с 22 апреля 2009 года.

 

Судья п.п.

О.А.ВАСИЛЬЕВА

 

Судья краевого суда

О.А.ВАСИЛЬЕВА

 

 





"Вся судебная практика судов общей юрисдикции в помощь юристам"

Рейтинг@Mail.ru Яндекс цитирования

Copyright © sudpraktika.com, 2013 - 2018       |       Обратая связь